第二章 开放的治理

的男性，只要能每年缴纳相当于一个银圆的赋税就能参与；至1911年止，选出了5000个类似的议会。[28]1912年亚洲第一个民主共和国中华民国建立之后，举行了更为深层的选举：选民扩大到4000万，共选出30000名代表，这些代表轮流负责选择国民大会和众议院的成员。傅因彻观察到，民国政府在1912年实现了人口比例大约为10%的较为普及的选民代表，日本直到1928年才达到这一比例，印度须到1935年。[29]民主选举随着宋教仁被刺杀和袁世凯上台（1913-1914）而终止，但民主观念和参与性政治从此根深蒂固地扎根，1918年中国有三分之一的省份举行了省级选举，选民人数稍少一点，约有3600万。由上可见，联邦制拥护者推动的省级行政架构通常是高度民主的，包括规定选举行政长官的普选权。以湖南为例，宪法草案提交到代表75个县的审查委员会，由选民批准，并在1922年颁布。李木兰（ds）最近的研究表明，除了文盲、破产者、鸦片成瘾者、被认定从事不正当职业者以及精神疾病患者，所有21岁以上的公民都被赋予了投票权。浙江省宪法规定，所有20岁以上的公民具有选举权，但排除文盲、无业者和精神疾病患者。四川的文件也同样排斥精神疾病患者和文盲：它将能够阅读宪法文本本身作为识字标准的基准。虽然对识字能力的强调可能将大部分本地人口排除在外，但李木兰构建了一个有说服力的案例论证说，在20世纪上半叶中国基本的政治文化发生了一个转变：从强调识字能力作为政治权利基础，发展到认为教育不再是其首要条件这种更为普世的观念。[30]尽管关于五四运动的文化偶像的论述比比皆是，尤其是以陈独秀为代表的激进派，但在当时上海出版发行并拥有庞大读者群的刊物上，有大量著名评论文章支持民主制度，例如《东方杂志》《太平洋》和《改造》。[31]虽然支持地方自治的高潮在1923至1924年有所回落，但拥护人权和民主制度的力量却得到有力发展，在随后几十年里成为对国民党专制政治的一种抗议。支持民主、敢于直言的少数人，拥护议会民主制和参与性政治，比如孙科（孙中山的儿子）、罗隆基、张奚若、张君劢、张东荪、周鲸文和邹文海。人权得到上层人士的赞助和支持，中国民权保障同盟即是由宋庆龄——孙中山的遗孀和蒋介石太太的姐姐——在1932年帮助建立的。尽管六个月后，该机构就在其总干事杨杏佛被暗杀后，被迫停止了活动。成立于1941年的民主同盟等少数党派，坚持反对独裁专制，中日战争不仅没有削弱反而增强了民主的力量。国内反对派的声音影响很大，以至于整个20世纪40年代国民党和共产党都不得不认真对待：自由主义反对派捍卫对思想自由、言论自由和出版自由的承诺，支持建立党派竞争制度。[32]如冯兆基公正地评价，仅仅因为自由主义没有成功而忽略这种传统，是事后诸葛亮式的判断。[33]二战后，中国的民主声音曾有相当高的国际信誉，联合国人权委员会的副主席即由中国代表张彭春担任，1948年由他负责起草《世界人权宣言》。相对来说，国民党本身支持一定程度上的开放。例如，从1929年起，在农村以普选的方式选举村干部的事实常遭人漠视：西德尼·甘博（e）访问的大多数北方村庄，每年或至少两年一次或三年一次举行选举，这种选举制“给穷人和绝大多数家庭提供了表达自己政治权利的机会，打破富裕家庭对这些权利的长期垄断”。[34]据西德尼·甘博观察，1929至1933年，在一些村庄，激烈的选举之后，村庄领袖每年都会轮换。国民代表大会也实行选举，500名代表齐聚南京，评判政府报告，批准临时宪法：连常批评政府的《北伐捷报》也相信，即使执政党的地方委员会详细审查了各县提交上来的名单，但引人注目的是，全国大部分地区的选举，“并没有受到不正当影响的任何迹象”。[35]以满洲为例，选举在58个选区中的54个里面由165个组织举行，如农业协会、工业协会、商会、教育机构、职业协会和党组织各选举3名代表，包括一名纺织厂经理和一个大学教授。北京有102000个选民，占总人口的十分之一，他们绝大部分来自农民协会。[36]1938年年初，国民党创建的国民参政会，旨在“团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”。1941年参政会经历民主变革，成员数量增加到240名，其中102名由选举产生。正如当时的评论所言，选举产生的代表充分运用他们的权利，从政府官员那里获取详细报告，有权质询他们，并可以对特定事务进行调查；其批评意见被形容为“活跃而直率的”。[37]虽然国民参政会成员的遴选必须由国防最高委员会批准，因而权力被严格限制，但它仍迫使政府不得不建立一个又一个的委员会，成为立宪运动的活跃场所。[38]1935年，政府也开始准备举行国民大会议员选举，以正式通过中华民国的宪法。宪法草案由立法院准备，在1936年5月5日颁布。在此之前，宪法专家、公共团体、市民组织和新闻出版界，提出建议并进行了六次具体修订。1936年如期举行选举，组织国民大会，不过因1937年战争的爆发，国民大会未能召开。1948年5月，在中国共产党和民盟成员缺席的情况下，国民大会终于召开，来自全国各地的出席代表达到1400人，大会正式批准了一部详尽阐述公民基本权利的宪法。这次大会代表人数规模之大，在其他任何国家都很罕见。大会满怀热情地践行言论自由，允许表达各种不满的言论。这次大会选举了有影响力的人物李宗仁为副总统，他能够吸引自由主义政治家，这直接冒犯了蒋介石。[39]乔治·马歇尔（　C.）将军，作为特别全权公使密切关注这次大会。他总结说这一法律文件是“一部民主的宪法”。[40]它保障了自由，包括言论自由、宗教自由、组织和集会自由、选择居住地的自由和通信秘密不被侵犯的自由，同时还包括选举和请愿在内的政治权利。尽管注意到数项权利被一系列削弱它们的宪法条款严重限制，但托马斯·格雷夫（　E.）曾说，“如果这些权利得到完全有效的实行，1946年宪法就与至今存在的国际条款保持完全一致。”[41]不过从整体上看，国民大会政治参与的程度很高，这激励卡尔·克劳（）在1944年写下这句话：中国已经成为“一个将把民主之光带给东亚百万人民的国家”。[42]事后看来，这个评价可能显得相当幼稚，但克劳在中国居住三十多年期间，密切关注中国的政治进程，且他能用一口流利的汉语发表演说。然而他无法预见的是，这微弱却充满希望的自由主义传统，会因1946至1949年内战的结局被扼杀。二、现代报刊傅因彻指出，印刷机是推动民主的有力工具，它被民国中央或地方政府控制的可能性极小。[43]因为中国的国家政治架构，让读者有充足的机会去接触那些鼓吹革命、反对清王朝统治的作者，因此改良主义和具有革命倾向的报刊在晚清蓬勃发展。到1907年，已有超过一百种报纸在市面上流通。1911年后，日报、周刊以及月刊已远远超过一千种，它们通常在外国租界和治外法权保护下的通商口岸出版发行。从革命小册子——如邹容的《革命军》，到陈独秀创办的《新青年》之类的代表性杂志，关于这些出版物的政治倾向，许多历史学家已写过很多文章。除此之外，还有不计其数的技术类和专业类刊物公开出版，如《数学与科学》《矿业杂志》《铁路协会杂志》《金融期刊》《农业与商业》《中国药剂师》《中国航空》以及《中国兵器》。[44]这些刊物通常由高效的邮政系统帮助完成发行工作：早在1908年，邮政系统就投递了将近3600万件“报纸和出版物”。这一数据在随后几十年中急剧增长，到20世纪30年代中期，有910种报纸在中国出版，涵盖16种语言，包括阿拉伯文、藏文和俄文。一些报纸声称其发行量达到甚至超过15万份。并且，像黎安友提到的，其中很多报纸注定献身于这样一种事业：所载言论大多是有争辩性的，对民国中央政府也持激烈批评的态度。[45]这些出版物是印刷文化得以繁荣发展不可或缺的一部分，后者鼓舞和支持了关于民主的辩论。其中许多是由对参与性政治感兴趣的专业组织和志愿机构出版发行的。[46]略举几例，有十多种刊物会定期讨论人权、刑事政策、刑法、死刑和一般性的行政结构改革，这些刊物都是由小型的狱吏团体或监狱学专业协会创办的。国民党执政两年后，李世杰在《监狱杂志》，其理由是，处决共产党员李大钊的是军政当局而非民政当局，这对法治缺乏应有的尊重。[47]除了这些期刊，政府机构也提供大量官方统计数据和报告。不过在1912年中华民国建立之前，公众可获取的政府出版物仅限于中国邮局的年度报告和中国海关的年度贸易报告，而两者都处在外国人控制之下。当然，所有这些都是用中文出版的。然而，从早在1827年就发行的《广州纪事报》（ter）开始，就有大量外文报纸在中国出版，这也有益于提升信息传播的数量和质量，包括《大陆报》（　）和《大美晚报》（ng　　）等英文报纸，以及日文、俄文和法文报纸在内，新闻出版业覆盖数种语言，呈现出活跃的状态。[48]外国记者可以在这个国家自由地漫游，部分本土记者在国外最好的新闻学专业院校受过教育；他们很快从开放的环境中获得裨益，并建立一些新闻院校和专业协会。由此，民国时期出现了一种值得注意的跨国界的交流。一些大众作家如林语堂享誉国际，而外国记者的作品也经常被翻译成中文。[49]毫无疑问，尽管在整个民国时期，政府干预的程度差异极大，但具有政治攻击性的报纸可能会被勒令关闭，记者也会被捕甚或被处决。譬如在民国初年，由于地方权力分散，许多新出版物不断涌现，又因为得到两位强势地方官员的保护，即便在1936年国民党审查制的高峰时期，西安的出版人也能自由地批评蒋介石。麦金农（nnon）虽已正确地指出，民国时期的言论自由是受到限制的，但我们不禁要怀疑，在两次世界大战期间，哪个国家的传媒业能完全摆脱政治的影响。[50]与德国和俄国这样的国家相比，由于政治权力处在分散的状况，编辑和作者总是能够寻求到治外法权或政治上的庇护，比如上海的外国租界和对中央政府持批评立场的地方长官控制下的城市，所以在20世纪30年代，中国大量的出版物都是相当开放的。1949年之前，中国最重要的报纸《大公报》，就经常刊登痛责蒋介石的评论文章，并且鼓吹出版自由，声援政治反对派。[51]斯诺不仅能去延安拜访毛泽东，而且他支持共产党的宣传作品被翻译和传播到中国的绝大部分地区。即使民国的审查制度经常蛮横无理、反复无常，但在1949年之前，突破统治集团限定范围发表政治言论的机会，在今天看来，都是非常多的。三、商会谁会阅读这些报纸和刊物呢？傅因彻强调，很多出版物发行量很少超过一万份。但他同时也认为，商会的存在使得教育工作者、商人、艺术家和农民能够进行公开的辩论，因为这些商会的读者通过讨论和聚会将他们的知识传播给其他人。即使议会制在1914年遭到打压，这些商会仍坚持为讨论地方政治提供场所。[52]例如在上海，据兴鑫纺织厂一个工人陈述，工厂工人对政治很有热情：“厂里几乎每一个人都读报”，而那些不能读报的工人则从其他人那里获取信息。一个不识字的妇女每天为儿子买一份报纸，她的儿子可以读给她听并向她解释，因为她希望他“理解社会和当下的政治状况”。人力车夫中，50%的人通过读报来紧跟时事。[53]独立于政府之外的社会组织与机构，无论是规模庞大的商会，还是非正式的慈善团体，其数量急剧增长，大大有利于民国政治的多样化发展。在此之前或在此之后，都没有如此多的自愿组织活跃于政府部门之外。事实上，19世纪中期以后，地方精英的自治权就加强了，因为中央政府的行政范围仅仅局限于极小部分：这给地方社会团体留下极大的自由空间来自我管理，专家和商人经营管理着数目可观的市政项目，包括建立消防队、慈善会馆、轮渡码头、自来水系统。[54]但是，公开的政治组织是不被鼓励的，超过十个学生的集会都会被禁止。然而，1895年清政府被日本击败之后，倡导现代化道路的知识精英创建的学会，在中心城市和南方省份迅速发展。类似于前革命时代法国的知识分子组织，他们出版论战文章，翻译国外报纸上的时事报道，发表有教育意义的制度改革和知识创新的文章。到1909年，致力于推动改革的学会大约有723个，[55]而这一数字在民国时期急剧增长，1946年已达到1200个。[56]其他机构也蓬勃发展：从1902年开始，很多商会纷纷成立，到清朝灭亡时增长到794个，有将近20万会员。[57]1919年五四运动之后，自治组织和市民团体进一步增多。例如，当天津要组织召开一个大型会议时，其委员会涵盖的代表形形色色，甚至在组织上不可避免地出现重复：十人小组、人民联盟、商会、省议会、教会全国救济会、渔业行会、反毒品组织、伐木工人同业公会、土特产品调查协会、钢铁工人同业公会、纸业协会、挑水工人同业公会、妇女爱国组织、湿地农民同业工会、棉花协会、基督教会、纺纱工人和染布工人同业公会、广东会馆、闽粤会馆、人民工业组织、大麻卷烟工人同业公会、银行家协会、钱业商人行会，等等。[58]寺庙、餐馆、茶馆、公园、妓院、澡堂和戏院遍布民国的城市，它们是政治辩论的适宜场所：拥有共同利益的普通民众聚集起来抗议糟糕的水电供应服务，讨论政府政策，以及要求改善工资待遇。城墙成为书写的所在，人们用粉笔在上面潦草地写下与政治相关的消息。宣传单在大街上分发出去，或被从戏院阳台上抛撒下来。[59]这些非正式集会，通常会发展成更正式的、有组织的协会、社团或组织；他们虽然受到许多资格审查、规定和限制条件的束缚，但全都斗志昂扬为聚众集会的权利辩护，包括游说高级官员，有时也进行对抗性的游行示威。史谦德（d）曾如此描述当时的北京：“政客与军阀们贿赂和恐吓议员，控制选举，从国家权力顶层摆脱了民众参与的束缚，但在地方层级，在社团、政治小组和街头，却无法禁止公民参与政治生活。”[60]一些社会组织可能比体制内的同行影响力更大，如地方商会、劳工联盟和学生团体，以及很多朝着全国性组织发展整合的团体。虽然关于普通民众的政治活动已有大量档案记载，如他们甘愿挑战雇主、警察、政客和军队领导人，但也有很多人意识到，人们需要政府提供公共服务、确保经济稳定运行和社会安定。简而言之，政治整合是自下而上的，因为非官方的社团已为夯实国家根基做出了贡献：“正如植物都喜欢向着阳光生长一样，现代中国的民间组织与机构也都朝着获取政治权力的方向发展。”[61]民国时期，在县一级也出现了参与式社会团体数量激增的现象。即使有很多融入了新建立的政府机构，不过用罗伯特·卡尔普（）的话说，他们也避免了“在遭受政府控制与自治独立两极之间的游移”。对于这种分散的政治权力，卡尔普进一步指出，经济多样化促进了县级经营管理组织的迅速扩张，他们通常是在中央政府提出的广泛框架之内运作。简言之，地方政治既没有局限于政府权力的控制范围，也没有限制在地区性的权力下放上。例如在浙江兰溪，一些小社团通过建造和经营学校，不断扩大民事活动的范围，这样就可以在国家权力范围之外提高基础教育设施。[62]樊德雯（rVen）也阐述过，由于乡村社区创造性地汇聚资源以落实政府的教育改革政策，数以百计的现代化小学是如何建立起来的：国家并没有为乡村学校提供资金，但确实帮助乡村在追求现代性的过程中解决争端。[63]1911年后，国际性的组织也开始在公共生活领域扮演越来越重要的角色。譬如红十字会和基督教青年会（YMCA），不仅实行一系列需要不断与地方社团和中央政府打交道的慈善服务，还引进一些有助于促进政治多元化的管理方式。[64]小到农村委员会，大到国际机构的民间社团，丰富了社会生活，提高了社会服务水平，对形成有活力的城市环境功不可没。这实实在在地说明了：政治权力下移并不意味着政治分裂，而是在乡村、省级和国际层面形成政治互动。四、司法改革20世纪上半叶，法律领域的巨大变化很容易被忽略。正如汪德迈（Léon　）在一篇研究“法律”意义的开创性文章中指出的，在帝国时期，大量法令、条例和契约，由没有任何个体自由观念的皇帝强制实行，决策权与执行权并没有分离。在帝国时期，国家与个体之间有何种法律关系这一问题从来就不存在。正是因为没有成文法（），从君主意志出发的行政准则，才会贯彻一种道德秩序、礼制以及圣旨。[65]成文法从原则上保障每一个人的权利，直到1900年后，它才被采纳。法制改革运动肇始于清末新政，当时清廷设立法部，建立独立的终审机关大理院，创立新型的现代法院系统，同时废除肉刑，构建现代监狱体系，拟定刑法、商法和民法，并起草宪法。清廷于1904年奏准颁布了《公司法》，这并不比英国和德国于19世纪60年代实行同类法典晚多久。1911年之后，法官的独立性在理论上有了保障，而政府的行政和司法职能正式分离，刑法做了普遍修改，并被强制实行。民法内容不断丰富，最终在1929年颁布了《民法典》；1935年，一部新的《刑法》开始生效。从以上可以看出，政府持续致力于司法改革是受到了他国模式的极大激励。[66]在政府最高层，法制改革和司法独立是要追求的目标，即使在蒋介石的独裁政府里，也是如此。1930年，毕业于日本法政大学的居正被蒋介石囚禁，但1932到1948年他担任民国司法院院长，这说明他在十多年的时间里一定程度上是独立于国民党的。虽然薪水低，国民党的干预又使他的一些努力付之东流，但通过司法改革，他推动了治外法权的废除。在其他层面，法治也被高度重视。不论是国际上备受尊敬的律师、法学家，如1917至1927年曾任法律编纂委员会会长的王宠惠；还是很多在国外受过教育而被任命为现代法院的法官，如1936至1949年成为海牙国际法庭法官的郑天锡；又或者是众多法官、行政长官、监狱主管，以及在国外高级教育机构或在1906年后遍布中国的法律院校受训的检察官。[67]他们中的许多人通过在法律期刊上发表文章，或者参与自治组织来捍卫法治。他们毫不吝惜暴露司法上的缺陷，比如在正值国民党权力顶峰的1935年召开的一次全国性司法会议上，在数以百计的改革提案中，集中曝光了监狱改革出现的弊端、司法独立和司法管理等问题。事实上，在1949年前，法制改革的进程一直未曾衰退。[68]劳达一（y）曾指出，国民政府在南京成立后数十年里，“最好的律师被召唤，他们不仅起草宪法，而且制定出涵盖生活中适用的各种法律。这种持久的努力肇始于清末新政改革，并在动荡与分裂的民国时期得以延续。”[69]虽然法律上确实存在含混其词和不明确的地方，但是梅瑞迪斯·吉尔帕特里克（）在一项对国民党统治时期法律地位的详细研究中指出，由于社会与政治的急剧变化，以及翻译现代法律术语的巨大困难，在大部分情况下，上述结果都是可以预料的，“在国民党统治的1926到1946年，各项法律分类清晰明确，与受过良好职业训练的律师和法官制定的别无二致”。[70]由于司法实践的惯例做法与法律理论的概念存在很多不一致，民国时期或许并没有实现“法治”，但不间断的法律改革，成熟法典的编纂，以及广泛应用的专业法律知识，是整个时代不可或缺的一部分。在下面两章中我们将会看到，这些进步很大程度上得益于人和思想的自由流动。